国有企业高管薪酬制度改革该如何分析?
国有企业高管薪酬问题是我国收入分配制度改革和国有企业改革中亟待破解的一个具有全局影响的基础性、综合性难题。国有企业高管薪酬的结构、水平和形成机制不仅影响某些人的收入水平，而且关系到能否理顺收入分配关系，完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，形成合理有序的收入分配格局。改革开放以来，我国国有企业高管薪酬水平有了很大提高，薪酬决定机制发生了很大变化。但是，由于薪酬决定机制、监督机制不完善，很长时间里混淆了公部门和私部门、国家公职人员和职业经理人的区别，忽视了国有企业公共属性，国有企业高管薪酬制度改革出现了照搬非国有企业薪酬制度、与国内外私有企业高管薪酬攀比等问题，薪酬水平缺乏科学性和透明度，国有企业高管与政府机关、公益性事业单位等公共部门之间的人员以及企业内部高层管理人员与中层管理人员、一线职工的收入差距过大。推进国有企业高管薪酬制度的改革，解决高管薪酬水平过高和决定机制不健全的问题，有利于完善国有企业高管薪酬的管理和监督制度，理顺扭曲的收入比例关系。
一、国有企业高管薪酬问题的特殊性
在现代公司制下，公司的所有权与控制权相分离，股份公司的股东享有公司所有权，并有权分享公司的盈利，但是股东并不参与公司的经营管理，而是由股东会通过投票选举出董事会来代理公司法人从事经营活动，然后再由董事会聘任总经理、首席执行官以及其他高级管理人员来管理本公司的日常事务。近几十年，公司制企业特别是股份公司中企业所有者日益大众化、机构化，且通过持股份额决定其所有权大小，专职于企业监督职能，并按照现代公司治理原则决定企业经营者任免等重大事项，所有权和经营权分离，进而所有权与控制权相分离为特征的现代企业制度成为主要的企业治理方式。
企业所有权与经营权的分离产生了信息不对称问题，即代理人由于个人利益与委托人并不完全一致带来的委托代理问题。为解决委托代理问题，产生了将高管薪酬与企业经营绩效联系起来的激励制度。原因在于，职业经理人掌管企业经营权和控制权，企业所有者向经营管理者支付报酬，由此产生了高管人员的薪酬。由于所有者和经营者的利益并不完全一致以及二者信息不对称，所以经营者有可能会不按约定履行职责，甚至利用信息优势损害所有者的利益。为了防范这种风险，所有者必须给予经营者有效的激励来使二者利益尽量趋同，同时对经营者的行为进行监督，这就需要一套针对企业经营者的激励和约束机制，而高管薪酬制度就是其中最核心的部分之一。
当前，我国国有企业大都由政府有关部门监管，国有企业高管薪酬由主管部门根据经营者的实绩提出建议，按照工资管理体制，经人力资源和社会保障部门审核后，按管理权限由任命和聘任机构审批确定。国务院确定的由国资委履行出资人职责的国有及国有控股企业高管人员薪酬由国资委制定明确办法考核确定。国务院国有资产监督管理委员会印发的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》规定，列入中央和国务院国有资产监督管理委员会管理权限范围内的企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元三部分构成。其中，基薪主要根据企业经营规模、经营管理难度、所承担的战略责任和所在地区企业平均工资、所在行业平均工资、本企业平均工资等因素综合确定。绩效薪金与经营业绩考核结果挂钩，以基薪为基数，根据企业负责人的年度经营业绩考核级别及考核分数确定。
但是，国有企业高管薪酬问题的特殊性在于，经营业绩除了与非国有企业一样受宏观政策、市场需求、经济周期、员工努力等因素影响以外，还受国家赋予的稀缺资源、垄断地位的影响。由于产权关系的特殊性，国有企业创造的利润中有相当一部分来自于廉价占有稀缺资源和垄断优势。这些本应上缴给国家的资源租金、垄断租金转化为企业利润。为达到薪酬激励的目的，必须在众多因素中分离出高管的个人作用，剔除源于国家赋予的稀缺资源和垄断地位等因素产生的利润。问题在于，高管个人的努力很难直接观察到，高管的薪酬无法与他的努力结果即业绩联系起来。2009年国务院国有资产监督管理委员会印发的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》开始尝试通过引入经济增加值这个指标，将资源租金和垄断租金纳入资本成本，剔除国有企业利润中的资源租金和垄断租金，提高业绩计量的科学性。问题在于，不仅资源租金和垄断租金无法科学的定量化，而且企业经营业绩容易受到高管操纵。如果企业没有完成利润总额和经济增加值业绩目标，高管可能进行盈余管理，选择有利于自己的会计政策来调增利润。因此，引入经济增加值这种考核方式，虽然考虑了国有企业利润形成的特殊性，但在操作上依然存在技术困难，无法摆脱人为主观因素的影响，不可能科学地找到业绩与高管个人之间的函数关系。
二、实行差异化国有企业高管薪酬制度
国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》提出建立与企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的企业高管人员差异化薪酬分配制度，但对于如何分类还存在不同认识。一种观点认为，将国有企业区分为公益性、垄断性和竞争性三种类型，每种类型企业的高管实行不同的薪酬水平和结构。对公益性、垄断性国有企业，高管薪酬参照公务员工资制度制定其薪酬。对竞争性国有企业，实行市场化薪酬标准。这种从产业组织角度进行分类的做法，对于调整国有经济布局、国家加强国有经济管理和调整国有股股份比例具有积极意义，用于解决国有企业高管薪酬问题则属于隔靴搔痒。原因在于，这种分类无法考虑管理和企业家才能对经营绩效的贡献。垄断行业的国有企业，其经营绩效和企业利润，虽然主要得益于占有垄断资源和国家政策支持，利润多少也与高管的责任心、管理能力和决策水平有关。竞争性行业的国有企业，其经营绩效和企业利润，虽然得益于企业市场竞争力，也与宏观经济景气程度和国内外产业发展环境有关。公益性行业的国有企业，其经营绩效和企业利润虽然得益于企业的垄断地位，也取决于其产品或服务的价格，也与高管的个人努力和能力有关。
可见，任何一类企业的经营绩效既受高层管理者个人能力和努力水平的影响，也受企业内部条件、外部环境的影响。简单地将国有企业划分为以上三种类型，并根据这三种类型分别制定高管的薪酬，不仅无法科学地建立企业经营绩效与高管个人贡献的函数，而且模糊了国有企业的公共性，回避了国有企业高管的身份问题，将高管薪酬问题简化为产业组织问题，结果可能固化甚至拉大不同行业国有企业和各类公职人员的收入差距，无助于解决当前收入差距过大且不合理的问题。而且，不少研究表明，差距过大不利于改善国有企业经营业绩。
另一种观点认为，分类管理的思路应该根据人员属性分类，即应该将国有企业高管区分为具有国家公职人员身份和不具有国家公职人员身份两类，对这两类高管制定差异化的薪酬制度。从经济学视角看，这种分类抓住了问题的实质，体现了国有企业的公共属性和国有企业高管的国家公职人员身份，既符合成熟市场经济国家的通行做法，也有利于统筹把握和处理好公平与效率的关系，使公部门内部各类人员保持合理的收入比例，解决当前我国国有企业高管薪酬管理和监督体制存在的问题。
公共经济学按照其目标、性质及功能可以把整个经济系统划分为公共部门和私人部门两个部分。公部门以谋取社会公共利益为目标，以公共权力为基础，依法管理社会公共事务，提供公共物品，配置公共资源，维护公共秩序，增进公共利益，具体包括立法、司法、政府机构以及有权行使公共管理权的组织和单位。作为最典型的公部门，政府负责管理社会公共事务，掌握和运用土地、矿产、水源和财税公共资源，提供公共物品，参与公私合作制，向私部门外购、外包产品或服务，或者使用公共资金提供公共服务。私部门是产权明晰、以营利为目的的营利性组织。私部门以谋取自身经济利益为目标，以自身能力为基础，依法从事生产经营活动，具体由私有且不构成政府组成部分的组织构成，包括营利性和非营利性公司、合伙制企业和慈善机构。在薪酬制度上，公部门强调公开透明、公正公平，考虑公众可接受程度，承受社会的压力。私部门薪酬管理重点考虑的不是公开透明、公正公平，而是经济投入产出效果，以及哪些人担任这些职位最有利于企业发展，除企业需要向债权人公开、上市公司向公众公开外，高管薪酬信息一般无须对社会公众公开。
国有企业是属于公部门还是私部门存在不同理解。理论上，国有企业不应该拥有和行使公共权力，但其往往掌握规模巨大的公共资金和公共资产。尽管国有企业需要按商业原则管理和经营，但由于其产权性质属于国有，运营资源来源于公共资源，又受到政府主管部门或授权主管部门的监督、管理，所以被视为公共部门的一部分。董事长及所有国有股东所派之董事在性质上不是公司员工，在法律上只是董事会的成员之一，与公司间并不是雇佣关系，因而其薪酬不同于从市场上选聘的职业经理人。
成熟市场经济国家的经验表明，不同类型部门以及同一部门中从事同样工作的员工，所获得的薪酬之间虽然有一定差距，但差距并不是特别悬殊。从公部门内部看，国家公职人员无论是在行政机构还是在国有企业工作，同类人员的收入大体相当。美国、欧洲国家政府有意识地控制国有企业高管的薪酬水平，董事和经理层的薪酬普遍比私有企业的高管低很多，与普通职工的差距也远低于私有企业，不同行业、规模国有企业的基本工资相差不大，高管薪酬不与企业规模、经营业绩挂钩。由董事会从市场上聘任的首席执行官和其他经营者，因为其不具有公务员身份，所以薪酬水平根据市场价位、经营绩效确定。在国有企业任职的职业经理人的薪酬低于在非国有企业任职的薪酬，前者大体为后者的三分之一至一半。具有公务员身份的国有企业高管，其薪酬水平通常是同级别公务员工资的1-3倍，而私营企业经营者平均收入水平大约是国有企业经营者的2-6倍。
具有国家公职人员身份、由政府任命的国有企业董事和高管，代表政府控制和管理国有企业，他们不是职业经理人，其行为方式体现政府的目标和意志，其职业生涯也是比照公务员的规则进行升迁、奖惩和调动。考虑到他们的产生机制、后续保障等特殊性，不宜采用与市场接轨的薪酬保障制度，不宜实行年薪制，应采用国际上国有企业管理层与公务员工资相当、与本企业职工平均收入保持合理比例的做法，严格控制其薪酬水平，缩小国有企业与政府公务员和公益性事业单位等公共部门的收入差距。此外，也必须看到，这类具有国有公职人员身份的高管具有丰富的企业经营管理经验，对国有企业的发展起着至关重要的作用。他们作为一种高稀缺性的人力资本，应该坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，通过多种激励机制促使其发挥应有的作用。
对于董事会聘任的不具有国家公职人员身份的人员，可以实行市场化的薪酬管理制度，采用年薪制，建立与法律法规要求相适应的市场化用工机制，逐步建立以劳动合同为基础、适应企业参与市场竞争要求的用工制度，按照其能力、贡献和市场水平确定其薪酬。根据人力资本稀缺性和人才市场竞争强度，逐步加大对他们的物质激励力度，其薪酬构成中不仅要有基本年薪和短期激励手段，还要加大中、长期激励水平，把高管的短期利益和长期利益结合起来，充分发挥他们的能力和水平。同时，这部分高管的薪酬制度不仅有激励，还应该建立一套完善的奖金追回或约束机制。当其完成股东给设定的预期目标时，可以按照契约发放薪酬及奖金。当企业的业绩达不到股东的预期目标时，不仅不能发放奖金，而且应当对其进行一定的惩罚。
国有企业是国家设立的企业，初始投资来自公共财政，因而具有区别于普通民事主体的一般企业(非国有企业)的特殊性质，即使是董事会聘任的不具有国家公职人员身份的人员薪酬水平和决定机制也可以与非国有企业不同。国有企业既有与政府等公共部门相似的公共性，又有同一般非国有企业相似的企业性。在人员分类的基础上，根据国有企业的“二重性”和经营管理需要同步推进国有企业高管选任和薪酬改革。对于公共性强于企业性的国有企业，如掌控稀缺资源、从事公益性经营的企业，高层经营管理人员可以更多地由国家公职人员担任。竞争性行业的国有企业由于公共性弱于企业性，为提高市场竞争力，大力推进高管选择机制的市场化，更多地通过公开招聘、竞争上岗等方式从职业经理人中选拔国有企业高层经营管理人员，逐步减少国家公职人员担任高级经营管理人员的职数。
三、完善国有企业高管薪酬决定机制和监督机制
从成熟市场经济国家的基本做法看，现代公司制企业普遍采取董事会决策、总经理和首席执行官负责执行董事会决议和公司日常经营的管理体制，但私有企业和国有企业的高管薪酬管理和监督体制不同。私有企业高管薪酬通常由董事会及所属的薪酬委员会提出，股东大会批准，政府一般不进行行政干预。国有企业高管薪酬普遍由立法或行政机构决定，普遍做法是区别国家公职人员和不具有国家��职人员身份的职业经理人，两类不同人员的薪酬水平、薪酬结构和决定方式有较大差异。
美国、欧盟一些国家，国有企业董事长和董事会成员如果被纳入公务员行列，其薪酬一般由立法机构通过专门法案规定，或由政府财政经济部门会同主管部门共同决定，基本执行公务员薪酬制度。董事会以股东代理人身份负责聘任总经理和首席执行官等高级管理人员，并决定其所聘任人员的薪酬。最近，国外有些国有企业董事会由常设机构转变为非常设机构，由非全职人员组成的董事会负责战略指挥、治理和监督，董事会任命的执行委员会或CEO负责管理日常经营活动，执行委员会或CEO直接向董事会报告工作。董事会不能决定董事的薪酬，但可以决定其聘任的CEO的薪酬。非常设董事会的董事没有薪酬，但可以获得相应的津贴。津贴一般以履行职务耗费的成本为依据，数额远远低于薪酬，津贴数额一般由立法或行政机构决定和调整。
我国国有企业董事会中外部董事和独立董事数量少，董事会成员大部分由内部董事构成，经理层人员构成与董事会人员构成存在着较大的重合，高管在董事会中影响力过大，不少国有企业存在高管自定薪酬问题。解决这个问题需要政府要发挥应有作用，成立由财政、人社、发改、国资等部门组成的领导小组和工作机构，研究制定国有企业高管薪酬管理和监督制度，明确高管薪酬水平、结构及其增减方法，国资部门或企业可以在明确的制度限定下提出高管薪酬方案。重点是推进公司治理改革，形成由外部机构决定董事薪酬、董事会决定其所聘任人员薪酬的新型管理体制。一方面，大力解决公司治理上存在的内部人控制问题，加大引进外部董事和独立董事的力度，加强董事会的独立性和决策职能，进一步完善董事会、监事会议事制度，加强董事会对经理层业绩进行考核评价和任免的权力，使董事会能够独立于股东大会和经营管理层独立自主进行管理和决策，为董事会聘任经理人员并决定其薪酬提供有效的治理结构。另一方面，建立国有股东委派的董事薪酬由股东单位决定的体制，增强董事会的独立性。董事会作为全体股东的代表，行使聘任、解聘公司高管以及决定其薪酬的权力，董事会的充分独立意味着其所做出的各种决策要尽可能代表全体股东的意愿，不被管理层或内部人的过度权力所操纵，从而使决策具有公平性。措施包括强化独立董事和外部董事在董事会中的席位和作用，保障中小股东在董事会决策中的话语权，加强内部审计和外部审计等。
在国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制企业中，应当充分授权董事会选聘经理层，切实落实董事会领导下的总经理负责制，由董事会作为连接政府和国有企业的桥梁，使政府对企业发展及分配的决定权通过董事会得到贯彻和执行。这样，国有企业在治理结构上将转向多元化，在治理方式上从行政型治理转向经济型治理，实现高管选择机制的市场化。所有者行权机构与职业经理人之间将形成聘任与被聘任、考核与被考核、监督与被监督的关系。由于所有者行权机构授权，职业经理人在企业经营管理中具有绝对的权威及地位，直接决定着企业及其他利益相关者的命运及发展。这样，职业经理人的任免及其薪酬待遇的确定等各事项对于企业及其它利益相关者而言尤为重要，他们之间应建立权力制衡机制，避免一方损害他方的利益。因此，应该通过立法将企业直接利益相关者，例如足够的员工代表等纳入所有者行权机构，与各类股东代表一起，共同监督职业经理人的经营决策，维护其自身利益。混合所有制企业治理结构的这种安排，可以遏制职业经理人的道德失约，促使各利益相关方共同关注企业发展。
监督机制重点是完善国有企业高管薪酬的信息采集和发布制度，扩大信息公开领域，解决非上市国有企业和上市国有企业母公司信息披露不充分的问题。提高公部门人员薪酬的透明度，保障社会公众知情权，公开披露公部门资金使用尤其是公部门人员收入是成熟市场经济各国的通行做法。国有企业的最终所有者并非某个自然人或者法人，而是全体人民，国有企业高管的收入来自公共资金，这意味着国有企业有着比上市公司更为广泛的公众性，更需要信息披露制度来保障信息传递的顺畅和企业运转的公开，从而维护好最终所有者的权益。由于国有企业高管薪酬水平及决定机制不公开、不透明，公众获取这些信息成本高昂，使得高管薪酬失去广泛的监督和制衡。成熟市场经济国家的经验说明，信息披露制度作为一种较为成熟的现代手段，既是国有企业解决内部人控制、改善治理和实施监督的基础环节，也是满足公众知情权、获得公众支持国有企业发展的需要，对于制定合理的高管薪酬政策有显著作用。我国除上市公司一定程度公开披露有关信息以外，还没有建立国有企业薪酬及预算、经营等信息公开披露制度。
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